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          夏小林:國企混改不能搞大規?!俺檠煼ā?——與厲以寧教授商榷

          夏小林 · 2023-03-01 · 來源:《管理學刊》2017年12月
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          在厲以寧教授關于全部或絕大部分國企都“一律”實現股權分散化的設定下,其主張的國企混改三部曲的主要脈絡是:第一,國企應放棄國資絕對控股;第二,國企應搞國資相對控股,且國有股占比一般在“30%”以下最好;第三,“部分”,實際是99%以上的國企因處于競爭性行業,所以“不一定要國有股控制”,應變成國資“參股”或國資完全退出。厲以寧教授“搞產權私有化”的國企改制三部曲演奏完畢之后,中國還能夠剩下幾家國企?社

            2015年5月31日,《光明日報》發表北京大學厲以寧教授講話。在這篇講話中,厲以寧教授認為:“中國經濟改革的突破口在哪里?……產權改革是最重要的,很多人不理解為什么要搞股份制,為什么搞產權私有化,所以一段時間雖然我們壓力很大,但照樣在推進。最后,終于認為產權改革是重要的。”[1]在這段話中,“股份制”“產權私有化”和“產權改革”三者是息息相通、一脈相承的,既可以適用于“實質等同原則”,也符合OECD國家將出售數量不等國有股等稱為“部分私有化”或“全面的私有化”用語的慣例[2]。

            2017年6月28日,《人民政協報》發表《為“深化供給側結構性改革,促進經濟平穩健康發展”建言獻策———政協第十二屆全國委員會常務委員會第二十一次會議發言摘登》。其中,厲以寧教授不僅堅持“搞產權私有化”觀點,而且進一步在政策建議上具體地指出:國企“改制”要“以建立混合所有制的股份制企業為目標”;“由國有企業控股的混合所有制企業不一定要死守51%這條控股線”,“30%甚至更低一些”,“才能使國有股……行使有效的控股”;等等[3]。這種流行的“產權私有化”理論和政策思路不符合2015年8月24日印發的《中共中央國務院關于深化國有企業改革的指導意見》(以下簡稱《指導意見》)精神。厲以寧教授的這種“建言獻策”,在實際效果上容易使習近平總書記和黨中央多次提出的“堅定不移做強做優做大國有企業”重大決策,被扭曲為“堅定不移做強做優做大國有企業”中私人資本(股權)的危險行動。并且,根據公司法關于股份制公司“權力機構”(即股東大會)行使表決權的規則,這后一種偏離正確航道的“改革”,能導致國家對國企的實際控制力下降。本文對此進行商榷,提出新的政策建言?! ?/p>

          一、國企改革目標不是聚焦“股份制”

           

            國企改革(含混改),或如厲以寧教授所說的“國企改制”,其目標是什么?

            從《指導意見》的規定看,國企各方面的改革(含混改)“目標”,都是含多種因素的結構性目標。它們絕非“一律”聚焦于“股份制”[4]而不計其余,更非眼神全盯在產權(或說在吸引私人資本)上大做文章。厲以寧教授“建言”各行業國企改革(或“改制”)要“以建立混合所有制的股份制企業為目標”的片面性主張,背離了《指導意見》的相關規定,體現了其“搞產權私有化”的基本觀點。

            在這次全國政協常委會議上,常委厲以寧教授依據“搞產權私有化”原則提出的“建言”是:“國有企業在體制轉型過程中,……要大膽改制,吸引民間資本進入,以建立混合所有制的股份制企業為目標。”“(國企)可以分為兩類企業。一類是特殊行業的企業,另一類是一般行業的企業。特殊行業的企業可以暫緩,一般行業的企業可以先改先試行。”[3]

            在這個“建言”中,首先,突出的原則性問題是,他把國企改革“目標”表述為單一的國企吸引私人資本的產權改制,即“大膽改制,吸引民間資本進入,以建立混合所有制的股份制企業為目標”。這是經典的“為混而混”(或曰同義反復的“為股份制而混”“為混而股份制”),也即為美式的“產權迷信”。關于這種認識的偏差問題,國內外的經濟學界已多有深入的分析和批評。

            其次,厲以寧教授還認為,這種聚焦于產權目標的國企“改制”,“特殊行業的企業可以暫緩,一般行業的企業可以先改先試行”。其意即,混改最終還是要覆蓋全行業絕大部分國企的。而在如其所言的國企“取消壟斷”[5]之后,還可以順理成章地采用解決競爭性國企的混改老辦法,將那小部分原“特殊”壟斷國企混改成“不一定要國有股控制”[3]的企業。

            從政策性角度評論,如果我們將這些“建言”與國企改革《指導意見》中明確規定的國企改革(含混改)“目標”相比較,與混改“不搞全覆蓋”[6]重要決策相比較,就可以看到,它們完全是與其背道而馳的。如真按厲以寧教授的這種“搞產權私有化”意見辦,就需廢除《指導意見》關于改革“目標”的決定,及在國企中有選擇地進行混改的決策。這終將可能導致該文件全面倒地的“多米諾骨牌效應”。

            第一,《指導意見》確定的國企改革(含混改)“目標”,是由多種因素組合成的結構性目標,絕非“單點對焦”而不計其余,更非眼神全盯在產權(或說在吸引私人資本)上大做文章。

            在《指導意見》中,國企改革“主要目標”,及相互聯系的各單項改革(如混改)的“目標”,都是有明確規定的。其中,根本沒有“為混而混”或“為股份制而混”的目標插足之地。

            首先,關于國企改革“主要目標”。

            在《指導意見》第一部分中,第三個標題是“主要目標”。該目標的構成元素很豐富,包括國有資產管理體制、企業制度、經營機制、資本布局、企業家、競爭力、控制力等。其概括性表述是:“到2020年,在國有企業改革重要領域和關鍵環節取得決定性成果,形成更加符合我國基本經濟制度和社會主義市場經濟發展要求的國有資產管理體制、現代企業制度、市場化經營機制,國有資本布局結構更趨合理,造就一大批德才兼備、善于經營、充滿活力的優秀企業家,培育一大批具有創新能力和國際競爭力的國有骨干企業,國有經濟活力、控制力、影響力、抗風險能力明顯增強。”[6]在這個融合了多元素的結構性“主要目標”中,并沒有出現國企改革或“改制”,僅以或要以“建立混合所有制的股份制企業為目標”的表述。

            其次,關于國企分類改革“目標”。

            在《指導意見》第二部分中,分別確定了商業類、公益類兩大類國企改革的差異性目標。其原文是:“推進商業類國有企業改革。商業類國有企業按照市場化要求實行商業化運作,以增強國有經濟活力、放大國有資本功能、實現國有資產保值增值為主要目標。”“推進公益類國有企業改革。公益類國有企業以保障民生、服務社會、提供公共產品和服務為主要目標。”[6]在這兩個融合了若干元素的結構性國企分類改革“目標”中,也沒有出現什么“一般的行業”和“特殊行業”國企“改制”,僅以或要以“建立混合所有制的股份制企業為目標”的表述。

            再次,關于“完善現代企業制度”目標。

            在《指導意見》第三部分中,關于“推進公司制股份制改革”要實現的目標的表述是,“健全公司法人治理結構”,“建立國有企業領導人員分類分層管理制度”,“實行與社會主義市場經濟相適應的企業薪酬分配制度”,“深化企業內部用人制度改革”[6]。在這里,《指導意見》并不認為國企“完善現代企業制度”或什么“改制”,要以“建立混合所有制的股份制企業為目標”。更何況,公司制改革或所謂“現代企業制度”與股份制改革、股份制企業還是存在差別的。如公司法中的國有獨資公司就不屬于股份制改革的范圍。“現代企業制度”也包括非股權多元化的“獨資”“全資”企業。

            最后,關于國企混改“目標”。

            在《指導意見》第五部分中,關于“發展混合所有制經濟”“目標”的表述是:

            【“推進國有企業混合所有制改革。以促進國有企業轉換經營機制,放大國有資本功能,提高國有資本配置和運行效率,實現各種所有制資本取長補短、相互促進、共同發展為目標,穩妥推動國有企業發展混合所有制經濟。”[6]】

            而在“國企與誰混”的對象選擇上,也絕不僅局限于國企吸收國內私人資本(所謂“民間資本”)。2013年11月12日,黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》明確指出,“國有資本、集體資本、非公有資本等交叉持股、相互融合的混合所有制經濟,是基本經濟制度的重要實現形式,有利于國有資本放大功能、保值增值、提高競爭力,有利于各種所有制資本取長補短、相互促進、共同發展”[7]。其中,包括“企業員工持股”。國企之間也可以交叉持股。這些內容,在《指導意見》中均有所體現。

            《指導意見》還規定,國企混改“不搞全覆蓋”。同時,那些“通過實行股份制、上市等途徑已經實行混合所有制的國有企業,要著力在完善現代企業制度、提高資本運行效率上下功夫”[6],而不是要求它們進一步大幅減持國有股,或大量引入非公資本來壓低國有股權占比。這后面一部分“已混改”國企,在全國國企中的占比已經比較高了。根據2015年9月18日國家發改委發布的信息,全國國有企業公司制股份制改制面已達78%,中央企業及其所屬子企業改制面在85%以上;國企要嚴格區分“已混改”“宜混改”國企,區別對待,不搞“一刀切”[8]。國企吸引外部資本也不是目的。只有在企業間有產業“節點”(即交會點),確實能夠“取長補短”的情況下,才有可能進一步考慮資本合作,及相關股權配置等問題。

            第二,厲以寧教授“為混而混”的“建言”含有“私有產權迷信”。

            按照厲以寧教授“為混而混”的“建言獻策”“搞產權私有化”,《指導意見》確定的國企改革(含混改)結構性“目標”就會被徹底否定。于是,國企改革將舉全力聚焦于科斯開出的藥方:私有化或大量吸引私人資本。一個不可忽視的重要問題是,這些年來,國務院國資委組織力量調查研究,反復比較分析,一次又一次“發現”和“證明”的是:第一,那些直接體現了所謂“普世價值”“歐美模式”的OECD國家的國有企業,及在新加坡那里,國企中的國有獨資企業、絕對控股企業出人意料的多,占比在一半以上,業績也不錯[9];第二,從國際比較來看,(中國的)國有企業經營績效完全可以與世界一流企業并肩[10]。而這里面囊括的中國國企,似乎就是國有絕對控股企業和獨資企業。這些大型、巨型國企在各方面取得的諸多突出成績,好像并沒有從中國變化不定的“首富”,等而次之的二富、三富、四富……,及絕大多數是“一股獨大”的“民營企業500強”和“三千家族企業”那里,獲得過資本、管理、市場、人才和科技等方面的“大力支援”或“關鍵性幫助”。國企抓腐敗分子,靠的是黨組織、中紀委和廣大群眾,不是私人股東等在做貢獻。行賄者中倒多是私人投資者,其中一些人還真在國企里成了有發言權的股東,有人還成了控股者。

            “私有產權迷信”非公理,更沒有資格在國企改革中被列“為核心”或“突破口”。美、英等國早有經濟學家(國內所知道的著名的諾貝爾經濟學獎得主就有兩位,美國的赫伯特·西蒙教授和約瑟夫·斯蒂格利茨教授[11])著書立說,指出資本主義國家兩權分離的各類企業的實踐證明,所有權和經營業績沒有必然關系。那些國資高度絕對控股的企業,照樣取得了世界一流企業的聲譽。國企中的國有獨資公司,也比比皆是。國企的核心問題是合理設計委托—代理關系,完善激勵、約束機制,及其他多種相關條件的配合。國內經濟學界批評“私有產權迷信”的文章也不少。

            更何況,相關分析已經顯示,除少部分企業外,中國私營企業的整體實力,包括企業規模、管理、人才和科技開發能力等,實際上是遠不及國企的。要求國企從以勞動密集型的小、微企業為主流的兩千多萬戶私企中“取長補短”,其效果將是非常有限的。全國經濟普查數據顯示,在國家工商總局完成統計的“有照”的私企中,“有照”卻“無經營活動”企業的占比高達55.3%。參加聯通試點混改的知名企業阿里、騰訊等,都是外資控股企業,并沒有被全國工商聯及相關政府部門納入“2017年中國民營企業500強”名單。國企企業家、私企企業家(含業主)之間的文化差異也很明顯。從經濟學定義看,后者的動機、行為在一些方面很難適應黨中央的廉潔自律“八條規定”等。全國工商聯還指出,私企平均壽命才3年左右。這更是國企在混改中需要防范的一種風險因素。另外,由于產業布局不同,許多私企也缺乏和國企進行廣泛融合的“產業節點”[12]。某些有點錢的大企業主,也一再通過中央媒體及全國工商聯主席等喊話,要求通過混改取得對國企的控股權,否則就不參加。這與《指導意見》的基本精神是格格不入的[13]?! ?/p>

          二、混改要有利于“做強做優做大國有企業”

           

            厲以寧教授在確定單一吸引私人資本的混改為國企改革“偽目標”之后,就進一步“謀劃”國企資本構成(或股權構成)層面的改革,為國企混改“建言獻策”道:混改要大量減少國企中的國資(國有股)比重;國有股比重降到“30%甚至更低一些”,“才能”實現國有股“有效的控股”。其原話是:“如果股權分散,由國有企業控股的混合所有制企業不一定要死守51%這條控股線,控股40%或30%甚至更低一些,也是可行的。只有這樣看待國有股的控制權,才能使國有股繼續對轉型后的企業股份行使有效的控股。”[3]

            這種“抽血療法”毫無事實根據。當然,從思想根源看,這也不是厲以寧教授在政協常委會上的一時之言。因為,如上所述,他早就主張私有化改革,否定國企“一股獨大”的合理性[14],并建議“讓更少的國有股份取得對企業的控制權”[15]。2016年3月10日,在全國政協十二屆四次會議第二次全體會議上,第一個發言的厲以寧常委還建議,“競爭性行業積極探討和實行混合所有制,國有資本所占股權比例不設底線”[16]。這實際上涉及了目前99%以上的國企在混改中“不設底線”的重大問題,性質已是相當嚴重了。其與國務院發展研究中心吳敬璉研究員堅持至今的偽造中央政策依據的觀點,即“按照1997年中共十五大對國有經濟布局進行戰略性調整的決定﹐實現國有企業從競爭性行業退出”,或“中共十五大調整和完善所有制結構的決定,主要是通過國有企業從非戰略部門退出……加以落實”[17]有異曲同工之妙。而在其他場合,厲以寧教授還將“抽血療法”的適用范圍擴大到全部股份制國企,甚至可能是全部國企(包括所謂“特殊行業”)都要“一律”如此處理了。

            進一步具體地評論,可以看到厲以寧教授的這段話,對于國企改革《指導意見》的重要否定如下。

            第一,他主張“不一定要死守51%這條控股線”的內在傾向性十分明顯,其實質是要否定在國資控股的各類股份制企業中,“可以”乃至一定要實行國資“絕對控股”的合理性、必要性。因為,當《指導意見》決定的國資“絕對控股”都被冠以“不一定”,下降為貶義詞“死守”了,各相關部委及各省、市、自治區的領導們,誰還會去執行這種不存在任何約束力的所謂“政策”呢?實際上,不按黨中央決策堅持國資絕對控股,不僅會嚴重削弱國家對于商業類、公益類國企的控制力,相應大大增強中、外私人資本對于這些國企的影響力、控制力,并且,還將可能導致在國企層面上國家大量減資、減收,最終影響到財政支出,使其受到減少的威脅。

            首先,商業類國有企業“可以”或需“保持”“國有資本絕對控股”決策被否定。

            《指導意見》有關決策如下:

            【(1)“主業處于充分競爭行業和領域的商業類國有企業,原則上都要實行公司制股份制改革,積極引入其他國有資本或各類非國有資本實現股權多元化,國有資本可以絕對控股……”[6]?!?/p>

            厲以寧教授憑什么理由要否定這條決策呢?就憑國資“一股獨大”不好,或“不一定要死守”?

            【(2)“主業處于關系國家安全、國民經濟命脈的重要行業和關鍵領域、主要承擔重大專項任務的商業類國有企業,要保持國有資本控股地位,支持非國有資本參股。對自然壟斷行業,……需要實行國有全資的企業,也要積極引入其他國有資本實行股權多元化……”[6]?!?/p>

            這里,關于“主業處于關系國家安全、國民經濟命脈的重要行業和關鍵領域、主要承擔重大專項任務的商業類國有企業”“要保持國有資本控股地位”,是沒有單獨提及國資控股的具體形式。但這種公司法式的特殊表述,并不牽扯在此就否定了重要行業國企更需實行國資絕對控股的問題。稍微考察一下就可以發現,《指導意見》在這里不過是沿用了《中華人民共和國公司法》《中華人民共和國企業國有資產法》中特定的表述方式。如在《中華人民共和國公司法》“總則”第二十一條中,就首現了“公司的控股股東”概念,但它卻并沒有進一步區分控股形式。只是在最后的“附則”第二條,它才就“控股股東”作出說明,指出“控股股東”可區分為持股50%以上的控股股東,及持股50%以下的控股股東[18]?!吨腥A人民共和國企業國有資產法》第十九條中,關于國有公司資本構成的表述是:“國有獨資公司、國有資本控股公司和國有資本參股公司依照《中華人民共和國公司法》的規定設立監事會。”[19]這里,該法也沒有進一步去細分絕對控股、相對控股形式,而是依公司法將其視為都存在于“國有資本控股”的內涵中了。所以,從法律意義上理解,“保持國有資本控股地位”或國資“控股股東”的內涵,是包括了國有資本絕對控股和相對控股兩種控股形式,或絕對控股股東和相對控股股東兩種大股東內容在內的。

            另外,即使從邏輯上推理也可以發現,如果《指導意見》決定“主業處于充分競爭行業和領域的商業類國有企業,……國有資本可以絕對控股”,那么,“主業”處于更重要領域的國有企業,“國有資本可以絕對控股”或更需要“國有資本可以絕對控股”也是不言而喻的。這種客觀存在的邏輯關系,從國務院國資委、國家發改委等就重要行業央企混改發布的政策信息中也可以看出來。

            其次,在獨資公司形式的公益類國企之外,有些“具備條件的也可以推行投資主體多元化”的公益類國企,其實行國資“絕對控股”的必要性,厲以寧教授也將其否定了。

            《指導意見》指出:

            【“推進公益類國有企業改革。公益類國有企業以保障民生、服務社會、提供公共產品和服務為主要目標,引入市場機制,提高公共服務效率和能力。這類企業可以采取國有獨資形式,具備條件的也可以推行投資主體多元化,還可以通過購買服務、特許經營、委托代理等方式,鼓勵非國有企業參與經營。”】

            而按厲以寧教授的“建言獻策”,這里的部分“具備條件的也可以推行投資主體多元化”的公益類國企,也屬于“股權分散”范圍,那么,它們也是不應該絕對控股的。即使搞相對控股,其“控股40%或30%甚至更低一些,也是可行的”。

            問題是,在公益類國企的股東大會中,當私人股東擁有最多表決權,資本家或代理人也更多地進入了國企董事會和管理層時,他們將不僅拿走國企的最大多數利潤,讓國家絕對或相對地減資、減收、減支,“為人民服務”也會相應地減少了。而且,公益類國企經營方向還會受到“利潤最大化”的干擾,其公益性易被私人資本蠶食。在這方面,國內外的水務、鹽業、鐵路、電力等的“改革開放”中,并不缺少私有化、自由化的相關負面事例。

            實際上,混改中還存在更玄妙變化的可能。曾參與世界銀行私有化“毒藥”報告寫作的一位研究者指出,根據公司法和案例,在股份制國企中,當非國有股權占比達到33.4%的“拐點”時,國企內部的權力運行機制就有可能發生“戲劇性的變化”:既有利于非國有股東依公司法減弱國有股東權力,也有利于進一步創造條件推進部分股份制國企蛻變為私人資本控股的企業。雖然,該論者同時承認,盡管沒有發現過硬的證據,表明混合所有制企業的業績明顯好于非混合所有制企業[20-21]。

            顯然,這種描述是在提示人們,除此之外,如還要按厲以寧教授所建議的,進一步在商業類、公益類的國企中,大量減持國有股,甚至是將其降到30%以下,控制企業的權力機制發生質變的可能性、現實性就都會凸顯出來了。下面即就這種問題展開討論。

            第二,他主張大規模減少股份制國企中國資(國有股)的“抽血療法”,否定了《指導意見》“堅定不移做強做優做大國有企業”,及“確保國有資產保值增值”決定和相關重要措施。其結果將有可能為私人股(及股東)在國企股權構成和“權力機構”(即股東大會)中占據控制地位大開方便之門,讓國企改革有可能成為少數人“謀取暴利的機會”。甚至是使這些國企可能遭到某些私人股東反噬,徹底“依法”“轉基因”為私企。有關方面對此要有制約措施。國企內部不能大搞“國退私進”。

            如果說黨建是國企之魂,那么居于主導地位的國資(國有股)則是國企的脊梁骨。只有脊梁骨健全、堅強,能撐得起整個肉身和中樞神經系統,魂的寄托之所才堅實可靠。二者之間存在“互為因果”的關系。反過來看,如果國資不在國企的資本(股權)構成中占主導、優勢地位,其中的國資(國有股)越來越少,越少越好,那么,這種讓私人資本在股份制國企中占絕對優勢的做法,是“堅定不移做強做優做大國有企業”和“加強黨的領導”,還是“堅定不移做強做優做大國有企業”中的私人資本,并讓私人股東在股份制國企的股東大會表決權方面也占有絕對優勢,削弱甚至是取消黨的領導,以方便一些野心勃勃的私人或資本家反噬國企呢?

            在國內,任由國企中的私人(或私企)小股東坐大,成為原國企的控股股東,從而變國企為私企的案例并不少。其中,還難免存在一些公務人員、國企經理等的腐敗行為。安邦公司就是這類典型中的“翹楚”,讓美利堅的商人、媒體都頭疼不已,難以接受。資本占比多少決定權力大小。如果股份制國企中的私人資本都坐大了,占了絕對優勢、主導地位,那么,一旦私人股東們部分或全體都為了私利聯合起來在股東大會上搞動作,股東大會決議將干擾相關國企經營和方向,甚至有可能輕而易舉地改變國企的性質。如按其辦理,在占國企戶數大部分的股份制國企(或全部國企)中,將在全國人民眼前出現如下的怪異現象。

            一是這些國企的資本(或股權)構成將由私人資本(“民間資本”或外資)占絕對優勢,由私人資本主導。同時,這也可能導致全國國企的凈資產構成,將由中、外私人資本占據絕對優勢。如此,在混改中龐大起來的國有資產,將是虛胖而非強壯,類似生產褲子、襪子、帽子等形成的大量GDP,經不起風吹浪打。

            二是這些國企的凈利潤構成與股權構成相適應,中、外少數的私人所有者將因其擁有國企的股權絕對優勢而拿走凈利潤中的絕大部分。同時,這也可能導致全國國企的凈利潤構成,將由中、外私人資本占據其大部分。政府最終落得的結果是:減資、減收、減支?;蛘哒f,此時在這些還披著全民所有制外衣的國企中,是國內外資產階級拿大頭,國家拿小頭,工人階級和其他人民群眾拿零頭。說它是“權貴資本主義”,或“權貴資本主義式混改”,未必就言過其實了。這里,即使出現了所謂國資及所得利潤“相對比例下降,絕對額有所增長”的現象,那也意味著國內財富、收入兩極分化的“馬太效應”在加劇。

            所以,國企混改必須考慮國企中國資(國有股)及所得利潤的相對占比之合理性,以切實體現“為最大多數人服務”的價值觀,或社會主義、共產黨之根本宗旨。不能夠為了一些難以定量確認的東西,如“現代企業制度”“完善法人治理結構”“民主決策、監督”等,就稀里糊涂、莫名其妙地大量減少國有股,少拿利潤。

            聯想集團創始人認為,公司存在大股東,有利于“堅持公司長遠的利益”①。就連曾同時反國企、私企“一股獨大”的原證監會主席肖鋼也承認,“其實一個上市公司從公司自身來講,它這個股權是分散一點好,還是集中一點好?本身不是什么大的問題,各有利弊”[22]。所以,還是要相信,股權集中還是分散,并不能決定“公司法人治理結構”等之有效與否。在某種意義上說,國內外的經驗表明,這里的實際關系完全是可以反過來的。即合理的公司治理安排,能夠決定股權集中或分散的公司是否有效率。要因企制宜,綜合平衡各種相關因素的作用。國企就是需要國有股有集中優勢,保持有效控制力,利用資本、股東表決權優勢為“全民所有制”中的那個“全民”多掙錢,并站在促進“共同富裕”和維護國家利益最前沿。

            三是這些國企的權力運作機制將發生明顯的,甚至是逆轉性的變化,并使相關國企的前途充滿可能質變的不確定性。

            因為按照公司法,股東大會是股份制企業的“權力機構”。由于私人股東擁有了國企的絕大部分股權,他們也就可以部分地,或全體地聯合起來,依法利用其表決權優勢,在股東大會按照私人利益來影響或決定國企的一系列重大決策,直至以“法治”“民主”“同股同權”“自由平等”“程序正義”等名義變國企為私企。此時,黨對國企的領導就也將受到諸多掣肘,甚至可能是“名存實亡”。

            例如,按公司法規定,“股東大會作出決議,必須經出席會議的股東所持表決權過半數通過”[18]。如此一來,首先,如厲以寧教授所“建言”的,當國企中國資(股權)下降到51%以下,即放棄絕對控股時,在一定的其他條件配合下,私人股東們就可以根據公司法“股東出席股東大會會議,所持每一股份有一表決權”和“股東大會作出決議,必須經出席會議的股東所持表決權過半數通過”的規定,以一定形式聯合起來,在股東大會上,或在部分私人股東自己決定召開的“臨時股東大會”(只需“單獨或者合計持有公司百分之十以上股份的股東請求時”)上,運用股權優勢和表決權優勢來影響股東大會,按他們的利益和意志來對國企的運作和方向施加一定的控制力。這就是所謂“一股一權,多數通過”,或“一股一權,資本多數決”。

            其次,更為嚴重的是,當國企中的國有股下降到“30%甚至更低一些”,亦即私人股權達到“三分之二以上”時,那么,此時聯合起來的全體或者相當部分私人股東,還可以利用以上“召開臨時股東大會”規則,或當發生特殊情況,按照董事會、監事會相繼“不能履行或者不履行召集股東大會會議職責”,“連續九十日以上單獨或者合計持有公司百分之十以上股份的股東可以自行召集和主持”股東大會的規則,酌情召開股東大會,以利用私人股東們在股權、表決權上極大的絕對優勢,進一步操縱“股東大會作出修改公司章程、增加或者減少注冊資本的決議,以及公司合并、分立、解散或者變更公司形式的決議”。公司法規定,這些重大變化只“須經出席會議的股東所持表決權的三分之二以上通過”。此時,就是變國企為私企的決議,依法民主地“通過”也是可能的。

            此情此景下,這個私人資本“三分之二以上”的表決權,與國資“三分之一以下”的表決權一比較,“依法治國”的黨和國家還“能使國有股繼續對轉型后的企業股份行使有效的控股”嗎?另外,在平時的經營活動中,這些國企的動機、行為,能不受到優勢私人資本強力的影響、干預,甚至是操縱嗎?

            當然,情況也可以有變化。如果國家有一系列相關的制約性規定存在,或不同企業在資本(股權)合作時根據公司法等有特殊的約定等,那么,入股國企的私人資本的權力和影響力也可以受到一定限制。在OECD國家,在中國,都有這方面的成功做法和案例。

            史立新研究員在分析各類企業改制案例后曾指出,股份制公司是“混在股權,融(洽)在治理”。公司治理是關鍵。它搞好了,大、中、小股東們在既定規則下行動,有激勵和約束,關系融洽,也可以少鬧權利糾紛。公司治理沒有好的設計,股權多元化的公司是很容易出問題的。在這個意義上說,搞好治理比所謂股權構成如何重要多了。這種觀點有道理。畢竟,劍橋大學經濟學教授張夏準曾如實指出,公司股東是“非神圣同盟”。而公司中貫徹“股東價值最大化原則”,就連專業高管獲取回報的多少應當與他們能夠提供給股東的利潤的大小掛鉤,也靠不住,結果往往是“專業高管與股東之間形成的骯臟聯合及其獲取的利益是以犧牲公司其他利益攸關者的利益為代價的”[23]。

            當然,如前所述,即使有完善的公司治理,股份制國企的經營方向、利潤分配是最有利于國家(或“全民”)還是最有利于少數私人的問題也不能忽視。對此,中國社會科學院劉國光研究員指出,國企混改要考慮利潤分配對誰有利。但這個重要的分配問題卻往往被一些黨員領導干部忽視了。如有人就主張,國企混改要使國有資本“盡可能少”。至于這種做法將導致混改后國企中的國有所得凈利潤相應地“盡可能少”等嚴重問題,他們就諱莫如深了[24]。事實上,國企混改中存在的生產關系和分配關系同步變化,是不能夠人為切割的。如違反這種規律,就會吃到“馬太效應”等苦果。

            第三,令人疑竇重生的厲以寧教授的國企改制三部曲:否定“絕對控股”→要“相對控股”比30%“更低一些”→要絕大多數國企“不一定要國有股控制”或干脆“不設底線”。

            就混改中國資絕對控股、相對控股發表了以上觀點之后,厲以寧教授又進而就“有些”股份制國企不需要國有股控制“建言獻策”了。他說:“改制為混合所有制企業后,并非任何一家企業都需要國有投資方控股,有些混合所有制企業不一定要國有股控制。一切以行業性質和國有企業原來的經營狀況而定。”[3]表面上看,這句話似乎沒有問題?!吨笇б庖姟防镆灿腥绱诉@般“可以參股”的規定等。但我們要追問一下,在厲以寧教授的心中,是哪些“行業”里的混合所有制國企“不一定要國有股控制”?在這些“行業”中,是只有少數國企,還是絕大多數國企都在其中?

            對這兩個不可以忽視的重要問題,2016年3月10日,在全國政協十二屆四次會議第二次全體會議上,厲以寧教授就已經給出了明確的回答:“競爭性行業積極探討和實行混合所有制,國有資本所占股權比例不設底線。”[16]“不設底線”和“不需要國有股控制”之間,有什么原則性差別嗎?沒有的。這只是同一種觀點的不同表述而已,是“一枚銀幣的兩面”。兩句話都包含有否定國資(國有股)控股的意思。它們之中,根本就沒有要引導國資去控股,即依法“一股獨大”的任何積極信息。

            這里請讀者注意,中國產業集中度相當低。約95%的工業行業,含許多公益性領域都是競爭性的[25]。包括金融在內的服務業等基本上也屬于競爭性行業。同時,有99%以上的國企都是在這些競爭性行業中經營。例如,據《中國統計年鑒(2016)》和中國社會科學院工業經濟研究所關于產業集中度的分析等判斷,分別是高位壟斷和中位壟斷的僅兩個工業行業中,國有控股工業企業共計為304戶,占全部國有控股工業企業(19273戶)的0.02%,占全部國有控股企業(291263戶)的0.001%。在這兩個行業的304戶國企中,按其行業集中度是由內部最大8家企業市場份額之和表示來看,真正具有壟斷性質的大企業還是極少數。這里就是再加上其他領域的少數壟斷國企(如鐵總、國有大型航空公司等),壟斷國企在全部國企戶數中的占比很可能也難以超過1%。以此粗略的數據而論,如真按厲以寧教授所說,在這占全部國企總量99%以上的“競爭性行業”國企的混改中,“國有資本所占股權比例不設底線”或“不一定要國有股控制”,那實際上就是允許國家放棄對這99%以上國企的控股權,或將其全賣光。這與吳敬璉研究員等,主張國企從競爭性領域退出的私有化建議,乃至干脆說“最與市場經濟不相稱的便是國營部門”[26]是一脈相承的。

            至此,可以概括地說,在厲以寧教授關于全部或絕大部分國企都“一律”實現股權分散化的設定下,其主張的國企混改三部曲的主要脈絡是:第一,國企應放棄國資絕對控股;第二,國企應搞國資相對控股,且國有股占比一般在“30%”以下最好;第三,“部分”,實際是99%以上的國企因處于競爭性行業,所以“不一定要國有股控制”,應變成國資“參股”或國資完全退出。厲以寧教授“搞產權私有化”的國企改制三部曲演奏完畢之后,中國還能夠剩下幾家國企?社會主義憲法規定的公有制主體和國有經濟主導作用還存在嗎?  

          三、政策性建議

           

            黨要加強對國企改革,尤其是對混改的領導。對混改中國企的資本(含股權)構成變化要做到心中有數,有政策底線?;旄?或股份制國企)涉及了大部分國企。這些國企在中共20大前夕,其資本構成、凈利潤分配將是什么樣的,并會對全部國企的資本構成、凈利潤分配產生什么重大影響(包括對國企利稅、國資劃撥等的影響),都不可不察。

            要高度警惕黨中央“堅定不移做強做優做大國有企業”的重要決定,被少數人歪曲為“堅定不移做強做優做大國有企業”中私人資本(股權),并進而明顯削弱甚至可能是否定黨和國家,及國資(國有股)對國企的控制力的危險傾向。在國企的資本(股權)構成和“權力機構”(即股東大會)方面不能大搞“國退私進”。

            第一,要在絕大部分國企的股權構成中保證國有股控制地位。

            要根據公司法等在股份制國企的“權力機構”(即股東大會)中保證國有股東的表決權優勢。在少數特殊情況下,可借鑒OECD的經驗,制定特殊規則來保證國家及國有股的控制力。這應該成為國家所有權政策的基本原則。在此,不應形而上學地將“政企分開”絕對化。事實上,全球主要市場經濟國家的政企關系,都是“有分有合”的辯證關系[27]。

            第二,國企混改要認真考慮由國有股權多少決定的利潤分配及對誰最有利的大問題。

            從已公開的政府數據看,在GDP構成中,非公經濟占比60%左右。但在近年全國稅收收入構成中,私企、個體戶的占比分別僅為9.6%、5.1%,總計為14.7%,甚至還有逐年下降的現象。與之比較,在GDP中占比很低的全民所有制的國企,則做出了高達36.6%的稅收收入貢獻,及向財政上繳大量利潤、向社?;饎潛苜Y產等貢獻。如國企中的國資被大量抽空,對于國家財政收入,及國防建設、民生福利支出等方面的負面影響,極可能是非常嚴重的。對于這種連鎖效應,有關領導機構應明察秋毫,心中有數,手里有對策。

            第三,“凡事預則立,不預則廢”。黨和政府對國企混改要有更長遠的戰略規劃和目標,對其前途做“多手準備”。

            估計事物發展的多種可能性,及有相應的“多手準備”,是所謂“預”中應有之義。對這一輪約十年時間段的國企改革發展,黨和政府對混改國企的資產、利潤總額,尤其是對其凈資產(所有者權益)、凈利潤的構成變化、連鎖效應,及它們可能發生的好、中、差三種情況,要有預測和對策,以利于排除內外干擾,始終牢牢掌控國企改革,尤其是混改的主動權和正確方向。

            這里的“好”情況是指,通過混改,不僅股份制國企的資產、利潤總額增長了,更為重要的是,在其凈資產、凈利潤構成中,歸屬國家(即“全民”)部分的絕對額、相對比重也增加了,并進而提高了全部國企中國有凈資產、凈利潤的絕對額和相對比重。財政收入、社?;?,其他公共事業、國防建設、民生福利等都獲益匪淺。目前來看,短、中期要達到這種目標比較難。“中”、“差”的情況則是,混改程度不等地在方方面面或造成、或維持、或擴大了股份制國企凈資產構成中的“私多國少”剪刀差,及凈利潤構成中的“私富國窮”剪刀差,等等。政治家對此應有大概的估計,預設底線。建議有關機構對此等重要問題進一步組織研究分析。在這方面,負責掌控、監管、分配國企“真金白銀”的國資委、財政部要負起牽頭的重要責任。

            而為了避“差”保“中”爭“好”,對國企混改要有更長遠的戰略規劃和目標??梢栽诮Y構調整的“有進有退”中“不計較一時一地的得失”,但一定要咬定“做強做優做大國有企業”不放松,最終實現“好”的目標。從國資國企改革發展的全局和長期戰略看,“做強做優做大國有企業”和“做強做優做大”國企中的國資應該是相輔相成的辯證關系。近年來,國務院國資委的信息顯示,在央企及其子公司控股的上市公司、地方國企控股上市公司的股權(凈資產)構成中,國有股的平均占比都早已在50%以下,分別為40%多和30%多,“非國有股權占壓倒優勢”,凈利潤構成亦如此。而在全部央企(包括上市公司、非上市股份公司和獨資公司等)的凈利潤總額中,非國有股東所得凈利潤之多,既超過了全部央企上繳所得稅,也超過了屬于國有股東的母公司可支配利潤[13]。如果新一輪混改導致中共20大前夕工業類國企,甚至是全部國企的凈資產構成都整體下降到這種低水平,乃至是更低水平,且凈利潤分配也是相應如此的話,僅從財政收入和社會兩極分化等結果看,這種“差”的情況也是不足取,而且需要防止出現的。

            為實行以上建議,有關方面要認真重視OECD國家的相關經驗,徹底破除“切割”政企關系和私人產權“一混就靈”的兩大迷信。防止日后出現國際性的“城內高髻,城外丈余”的“改革”笑話。因為,一些相關的基本事實提示我們,“OECD國家的私有化(或“混改”)不僅形成了以國有獨資企業為主體的國有經濟體系,而且其西歐成員國在國有控股、參股、持‘黃金股’乃至‘全面私有化’的企業中保持了較強或‘集權’式的控制力”。“OECD中西歐各國政府控制力強的國有企業比全面私有化企業的市值‘更高’。政府產權與企業市值之間存在非線性關系,不能武斷地說兩者就是負相關。斯蒂格利茨斥謬:國有企業無效率=‘傻瓜經濟學’”。在西歐國家,“私有化的微觀經濟效應并不明顯,無論是在私有化企業的績效方面還是在企業治理結構方面,都是如此”。而原社會主義國家,如中東歐(CEE)和獨聯體(CIS)的私有化、自由化轉軌經驗亦顯示出,這里“發生的國有企業向國內所有者和私有化轉軌———歷史上最大的財富轉移之一———并不像預期那樣對經濟績效產生了明顯的積極影響”[27]。這些重要的國際經驗,無疑是響應、支持了前面提到的一些重要的大型中國“國有企業經營績效完全可以與世界一流企業并肩”的比較分析。“另一個世界是可能的”。社會主義應該比資本主義做得更好。

            第四,要用正確方法、適度量化的標準來規范擴大國有經濟“控制力、影響力”目標。

            在此過程中,一定要注意保證股份制國企中國資(國有股)及其所得利潤的相對占比之價值合理性,即要保證其國家所有權及其相應利潤分配方面的優勢,及股東大會中相應的表決權優勢。警惕體制內以擴大國有經濟“控制力、影響力”為借口,在混改中大搞私人股,尤其是讓其中的私企股“盡可能多”的政策取向,從而防止《指導意見》在國有股配置比例等關節點上被架空。

            注釋:

           ?、?014年4月10日和訊網蘇東:《中歐企業家舌戰:柳傳志稱歐美公司治理有嚴重缺陷》。據該報道,柳傳志指出:“企業里一定要有大股東的代表,可以代表著股東,這樣就與那些代表小股東利益的獨立董事一起更好地做好監督的工作,可以堅持公司長遠的利益。”

           ?、凇吨腥A人民共和國反壟斷法》總則第七條規定:“國有經濟占控制地位的關系國民經濟命脈和國家安全的行業以及依法實行專營專賣的行業,國家對其經營者的合法經營活動予以保護,并對經營者的經營行為及其商品和服務的價格依法實施監管和調控,維護消費者利益,促進技術進步。”

            參考文獻:

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            [10]彭華崗.不該單純用數據評價國企增速放緩[EB/OL].(2016-11-10)[2017-07-10].

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